Auto 541/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-768
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecisiete Laboral de Medellín y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 3 de noviembre de 2017,[1] la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Francisco Javier Valencia Ramírez y la Nueva EPS S.A., para solicitar la declaratoria de una resolución propia mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez.[2] En consecuencia, solicitó la devolución de lo pagado por el reconocimiento de la pensión y ordenar a la EPS el reintegro a favor de Colpensiones del valor girado por concepto de salud a favor del señor Valencia.[3]
2. Mediante providencia del 27 de febrero de 2019, la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de jurisdicción. Indicó que, de conformidad con el Artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente conoce de los asuntos que se originen de una relación legal y reglamentaria, quedando por fuera los relativos contratos laborales, como es el caso de los trabajadores oficiales y los trabajadores privados. Dado que en el presente caso la última vinculación laboral del accionado fue en calidad de trabajador particular y no de empleado público, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, es la autoridad competente, de conformidad con el Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).[4] Esta decisión fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de diciembre de 2019, que resolvió el recurso de apelación presentado por la parte demandante.[5]
3. Por su parte, mediante auto del 10 de julio de 2020, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín rechazó de plano por falta de competencia la demanda presentada por Colpensiones, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Esto, porque lo pretendido por Colpensiones se enmarca en el concepto de acción de lesividad, pues dicha entidad está demandando su propio acto administrativo que reconoció una pensión de vejez. No importa la calidad de empleado público o trabajador oficial del sujeto pasivo. Adicionalmente, con sustento en jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que el Artículo 97 del CPACA señala que los actos administrativos de carácter particular y concreto deben ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando el titular niega su consentimiento para su revocatoria directa. Finalmente, agregó que el Consejo Superior de la Judicatura resolvió conflictos similares a favor de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[6]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
5. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[7] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[8] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[9] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[10]
6. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de Colpensiones contra su propio acto (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Antioquia se fundamentó en el Artículo 104 del CPACA y el Artículo 2 del CPTSS, y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Medellín en el Artículo 97 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura (presupuesto normativo).
7. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[11] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[12] Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[13] A su vez, según el Artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público.[14]
8. Así las cosas, en la medida que en el presente caso Colpensiones demandó un acto administrativo propio que se pronunciaba sobre derechos pensionales, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones contra el señor Javier Valencia Ramírez y la Nueva EPS. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
9. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda de una entidad pública contra un acto administrativo propio, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Diecisiete Laboral de Medellín y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, y DECLARAR que la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Colpensiones contra el señor Javier Valencia Ramírez y la Nueva EPS S.A.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-768 a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Diecisiete Laboral de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital 2020-139-Lesividad, p. 46.
[2] Resolución GNR 257780 del 6 de marzo de 2013. Colpensiones consideró que el acto administrativo fue emitido en contra del ordenamiento jurídico, pues el régimen de transición no era aplicable al titular.
[3] Documento digital 2020-139-Lesividad, pp. 1-33.
[4] Documento digital 2020-139-Lesividad, pp. 222-225.
[5] El 27 de febrero de 2019 se llevó a cabo la audiencia mediante la que el Tribunal declaró la falta de jurisdicción, frente a lo que la parte demandante presentó recurso de reposición. El Tribunal indicó que el Artículo 180 del CPACA señala que contra la decisión de excepciones procede el recurso de apelación, por lo que concedió dicho recurso. Las partes estuvieron de acuerdo con la mencionada decisión. Documento digital 2020-139-Lesividad, pp. 235-240.
[6] El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 9 de junio de 2021. Documento digital 2020-139_PROPONE CONFLICTO NEGATIVO DE COMEPTENCIA_LESIVIDAD (1).pdf, pp. 1-6.
[7] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[12] Ley 1437 de 2011.
[13] Ley 1437 de 2011, Artículo 97.
[14] La Corte Constitucional ha sostenido que donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera.